合并重组热潮之下，中小银行路在何方？——大金融思想沙龙第178期观点集锦

编者按

3月27日下午，由中国人民大学国际货币研究所与财政金融学院货币金融系联合主办的大金融思想沙龙——“金融助力十四五新开局”系列沙龙第21期（总第178期）线上研讨会成功举办。中国人民大学财政金融学院副教授陆利平做题为“中小银行组织结构变迁与地方金融风险防范”的主题报告，IMI所长、中国人民大学财政金融学院教授张杰，中国社会科学院金融研究所银行研究室主任李广子，上海金融学会理事、上海银行同业公会研究发展专委会副主任张吉光，IMI特约研究员、国信证券经济研究所金融业首席分析师王剑参与研讨。沙龙由IMI副所长、长江经济带研究院院长涂永红主持。

以下为与会嘉宾的观点集锦：

主题报告

 

陆利平

IMI研究员、中国人民大学财政金融学院副教授

《中小银行组织结构变迁与地方金融风险防范》主题报告

今天的演讲基于我和浙江财经大学蔡晓慧老师的研究成果，主题为“地方政府干预和中小银行组织结构变迁”。

近期国内出现了中小银行合并以及重组的热潮，这些机构涉及农商行和城商行，合并后的主体有四川银行、山西银行等典型的例子。大规模并购的主要驱动因素和相应后果是什么？我国的中小银行未来出路在何方？在面临着各种各样的竞争和自身相应的问题时，如何化解风险和找到相应的定位出路？这是我们今天要讨论的主要问题。

针对这些问题，有以下三个假设，分别为：一、地方政府干预越强，该省的银行的平均规模越大，一级法人数量越少，银行的垂直化程度越高。这是讲地方干预对银行垂直度的影响。二、地方政府干预少的中心城市更容易成为银行总行所在地。三、地方政府干预越强，该省拥有省属银行的可能性就越大。这三个假设主要研究地级市政府干预的程度和银行结构演化形式的基本关系。

我们针对这些假设做了相关的实证分析，发现城商行组织结构在变迁过程中主要选择了垂直型结构，它是对政府干预制度环境下发展出来的自我保护机制，换句话说它是为了脱离地级市政府的控制，才发展出类似于省属银行这样的组织架构。在实际操作中，如果各个地方对当地银行有一定的控制权，那么地方政府可能就会有各种各样的干预，最终导致中小银行出现大量的坏账，导致银行出现风险事件，脱离地方政府的干预大概是中小银行选择垂直型结构的原因。如果放开经营的地域限制，允许银行自由重组，在不同地区分配控制权，比如把控制权分配到那些干预程度更小的城市，那么扁平型结构可能是更有效率的。另外，我们用省级层面的数据进行检验，发现政府干预越强的省份，城商行相对规模更大，同时组织结构更加垂直化。财政压力小的地方更容易掌握城商行的实际控制权。重组的形式，比如一省一行或一省多行，也取决于地方政府的干预有多强。

以上是基本的结论，接下来介绍相关政策建议。中小银行的重组过程中中小企业的融资规模降低，这和传统理论一致。如果银行有比较好的公司治理，那么扁平型的中小银行会是支持中小企业融资比较好的形式。从兼并重组的角度来看，应该尽可能让经济相对落后的地区和对经济干预较强的地方政府把城商行的控制权转移到政府干预相对比较弱的地区，比如从地级市转移至省会的做法，可能是比较有效的形式。另外，我们需要考虑进一步放宽城商行设立分支机构的限制，这块我们的政策相对保守，如果限制过少则会影响城商行服务当地的中小企业，限制太多则会导致城商行的业务受限，整体的盈利也会较差，这样的困境都是政策制定者需要思考的。最后，地方政府对城商行并购重组的动机是出于“做大做强”这样偏市场化的动机，还是由于城商行出现危机才不得不并购重组？如果是偏市场化的动机，那么进行跨区并购、做大做强地方银行也是比较好的方式。

回到最初三个问题，根据我们的研究，地方政府的干预是城商行大规模并购主要驱动因素，影响到并购的可能性、形式和最终控制权的归属。从并购后的效果来看，中小企业贷款规模会降低，应该有相应的政策为兼并重组后的银行设立一些监管指标，在不降低中小企业融资的基础上，让这些银行更有效的进行经营。

嘉宾研讨

张杰

IMI所长、中国人民大学财政金融学院教授

地方银行问题牵扯到一系列微妙平衡，最主要的平衡大概有以下几个方面。

一是中央与地方金融权利的微妙平衡。只有弄明白这个微妙平衡，讨论地方银行问题方有制度基础。中国非常特殊，很多问题都牵扯到中央与地方的力量平衡。据我有限的文献检索，发现基于金融视角探讨中央与地方之间微妙平衡的成果较少，这不能不说是一种学术遗憾。

第二个是地方之间金融权利的微妙平衡。在我国，金融权利平衡不仅存在于中央与地方之间，还存在于各个地方之间。这就牵扯到一系列问题，比如，地方的金融权利应该有多大？地方间金融权力的有效边界应当确定在何处？地方自己办银行的有效边界又在哪里？改革进行了四十多年，这个问题现在尚无确切答案。

第三个是地方金融“大账”与“小账”之间的微妙平衡。长期以来，中央对地方的金融控制总有“投鼠忌器”的烦恼，因为收得紧了，地方的经济增长积极性会受影响，放得松了，宏观经济稳定又会受到冲击。伴随于此，地方总是在经济增长和宏观金融稳定这个“大账”与地方信贷扩张与财政增收这个“小账”之间寻找平衡点。

第四个是大中小银行之间的微妙平衡。经济改革以来，地方中小银行自从设立大都有一种执念，那就是把规模迅速做大，尽快获得“大而不倒”的效果。有人提出中国的“最优金融结构”命题，认为应当以中小银行为主，以期解决长期困扰我们的中小企业融资困境问题。其实，中小企业的融资难与现有银行体系的关系并没有人们想象的那么大，按理说中小企业本不该过度依赖外源融资的。现实情况是，中小银行的过快发展不但于中小企业融资问题的解决无补，反而造成了金融风险的暴露，冲击了宏观金融稳定。看来，拿捏大中小银行之间的平衡仍是未来金融改革过程亟待破解的高难方程。

第五个是资本市场与银行体系之间的微妙平衡。通常说来，经济增长需要金融体系提供一定规模的金融支持。金融体系一般由银行体系和资本市场组成，究竟谁能够在快速增长过程中提供更为稳定的金融支持，中国四十多年的改革过程已经给出了答案，那就是以大型银行为主体的银行体系。可以说，从最终结果看，我们很好地掌握了银行体系与资本市场之间的微妙平衡。

第六个是银行市场化与金融控制之间的微妙平衡。这牵扯到一个仍处在争议中的理论问题，那就是银行市场的竞争性质。一个初步达成的共识似乎是，银行市场是有限竞争的市场，两个原因，一是利率无法出清信贷市场，而是银行风险具有传染性。由此看，我国银行体系特别是大型银行改革的要害不是市场化，而是公司治理与内部控制。对于中小银行，则需要提升门槛，从严掌握，使其进入市场的节奏与规模始终处于国家实施有效金融控制的能力范围之内。

第七个是长期项目与短期项目金融支持的微妙平衡。从理论上讲，银行体系理应主要面对短期项目，因为其较大比例的资金来源是短期的。尽管银行总是倾向于借助期限错配获取更大回报，但难免时常受流动性问题的牵制。中国大型银行所面对的项目结构却有点特殊，基于经济改革与快速增长的特殊背景，它们从一开始就需要直面事关未来经济发展与国计民生的长期有效项目。由此看，大型银行在中国存在的合理性并不在银行自身，而在于经济改革与增长过程大量涌现的长期有效项目对大型银行金融支持提出的持续而强烈的需求。无论如何，银行体系为长期项目提供信贷支持毕竟属于所谓的“金融禁区”，它时刻考验着银行体系在长期项目和短期项目之间拿捏平衡的能力，好在中国的大型银行在改革过程中十分成功地把握了这个难度极高的平衡。

李广子

中国社会科学院金融研究所银行研究室主任

陆教授的报告分析了银行组织架构的模式受哪些因素影响，研究视角非常新颖，论证严谨。可以进一步考虑不同城商行在重组时的初始条件，有的银行重组是主动的，有的是为了化解风险而采取的被动重组。同时，还可以考虑不同区域的经济体量、行政区划、地方政府在城商行中的持股行为、研究结果如何适用于其他类型金融机构（如城商行之外的中小金融机构）等问题。

对于地方金融风险防范而言：

3月25日，人民银行发布了2021年四季度金融机构评级结果，对总共4000多家机构进行了评级。评级结果显示，目前地方中小金融机构的风险化解取得了一定成效。大部分金融机构评级结果在安全边界范围内，处在1-7级之间，处在安全边界内的金融机构资产占整个金融机构总资产的99%左右，高风险金融机构的资产仅占1%左右。

地方中小金融机构风险化解应该采取分类原则。每一种类型金融机构的风险特征是不一样的，所以应该采取不一样的处置方式。从人民银行公布的金融机构评级结果来看，高风险金融机构主要集中在城商行和农合机构中，大型银行的风险相对都是比较低的，基本没有高风险机构，而且在低风险区域里的评级等级也是比较好的。另外，对农合机构的风险处置需要和现有的省联社管理体制有效协同，可以和省联社改革结合在一起，共同推动农合机构的风险处置。

在地方中小金融机构的风险处置中需要发挥地方政府的作用。地方金融机构主要服务于地方经济发展，与地方政府有着密切的联系。在风险处置过程中，如果依托于中央政府可能会导致较高的道德风险。所以，在地方中小金融机构的风险处置要强调地方政府发挥作用。

随着金融科技的发展，地方中小金融机构的数量和网点是否已经饱和？如果趋近于饱和，在风险化解过程中，是否可以通过压缩网点、兼并重组等方式适当降低银行业竞争。现在监管部门因为乡村振兴包括前段时间脱贫攻坚，可能对网点的设置有要求，部分中小金融机构在撤并网点中受到一定限制，因为必须要满足填补地方金融服务空白的需求。这种情况下对银行产生了较高的运营成本。在地方中小金融机构风险化解中，可以考虑对机构数量和网点方面做一些精简和整合。

张吉光

上海金融学会理事、上海银行同业公会研究发展专委会副主任

城商行的联合重组最早开始于2005年徽商银行的成立。当时重组有三种模式。从N到1，省内所有的城商行都组成一家省级的城商行，徽商银行是最早也是最典型的。重组过程中有两种模式，一种是徽商模式，以合肥市商业银行作为载体，先更名为徽商银行，再把其他银行吸收合并设立徽商银行。另一种是新设合并，所有地市级的城商行法人资格全部消失，重新设立一家新的银行。从N到1+X，这种模式江苏是典型。从N到N+1，以山东为典型案例，省内的城商行本身没有变化，但共同出资设立一个新的载体——山东城商行联盟。设新载体的目的是集中优势资源，尤其是在科技和人才方面。

中小银行重组动因有三。第一，防范化解金融风险。第二，做大做强，提升整体实力，很大的动因来自于地方政府。第三，服务于各省经济发展。如果从规模或盈利的角度考察中小银行重组效果，可以看出联合重组的效果比较明显。

中小银行组织架构有如下三种。第一，传统扁平化、以块为主的组织架构。其优点为反应比较迅速，和当地所在区域结合紧密度比较高，灵活度比较高。缺点为总行管控能力较弱，潜在风险较大。第二，垂直型、以条为主的组织架，，即总行业务条线带有类事业部性质，从上到下拉条管理。其优点是总行管控力较强，体现整体实力，分支行在总行总体的战略业务安排下统一行动，信息传递比较顺畅。但缺点是分支行权利相对比较弱。第三，矩阵式条块结合模式，该种模式既强化了以块为主，也同时和条相结合。 

在后续研究上，值得关注以下几点问题。第一，干预与支持边界，很多中小银行发展背后离不开地方政府，地方政府在城商行发展过程中处于责任无限大的背景，要科学界定干预与支持，不能简单下结论。第二，做大做强和做小做精的平衡。大银行未必不能做精，如宁波银行定位于中小企业，形成了自己特色，很多大型银行在政府政策倡导下做普惠业务。当前在重组过程中考虑比较多的是化解风险的角度，这和它做小做精的定位未必是紧密相关的，重组的结果也未必有利于服务中小企业。第三，跨区限制和多层次银行体系。当前监管限制城商行跨区发展，有合理性，因为风险会比较大。但未来，我国银行业形成更加完善的多层次体系后，应当允许给不同牌照，有些在地方开展业务，有些可以跨区发展。

王剑

IMI特约研究员、国信证券经济研究所金融业首席分析师

回到现实中，需要思考中小银行到底要不要合并下去。中小银行是否要继续合并没有定论，实际上是一种平衡。中小银行服务小微企业，至少在一些小而美的银行样本上是能够看到非常好的效果的。但有很多现实原因，导致很多中小银行并未去服务小微企业，甚至不少中小银行还出了较大风险。如地方政府的不恰当的干预导致小银行出现风险，最后把管理权限上收到更高级别的省级银行去化解风险，将银行做大做强。银行做大做强后，对小微企业的支持力度在减弱。因此，中小银行是否要继续合并仍有待探讨。

未来，可以将研究扩展至村镇银行或农商行。村镇银行或农商行的领域体现出来的问题比城商行更加严重、群体样本更大。城商行、农商行和村镇银行的动机不一样。城商行大部分是地方国有的，因此地方政府对它的影响较大。地方政府持有的农商行股份非常少，村镇银行大部分是其他银行持有股份，所以地方政府对农商行、村镇银行的干预更少。但我们研究发现，村镇银行大部分经营情况不好，后续可以将研究扩展至农商行和村镇银行。

在政策建议方面，首先，建议减少政府干预，但这点很难做到。其次，退而求其次，可以将管理权上收到上一级政府，比如省政府。但银行合并上收权限之后层级变多，对中小微企业支持力度将变差，也不是完美方案。最后的选择就是，可以吸引外地较优秀的城商行前来开分支行。

在研究建议上，我建议可以改善如下几点。首先，目前研究用到的省数据较少。其次，实证中可以更多的考虑“所有制成分”变量。最后，可以用“每百万人口的网点数”对比中美银行情况。

大金融思想沙龙

大金融思想沙龙是中国人民大学国际货币研究所和财政金融学院货币金融系联合发起设立的高层次学术沙龙，分“全球领袖”、“政策专家”、“学术名家”、“业界精英”与“青年学者”五个系列。沙龙立足中国实践、紧跟国际前沿，为推动新时期“大金融”学科建设，深入开展“大金融”理论、政策与战略研究搭建高水平、专业化、开放式的学术交流平台。“大金融”概念，在学理上源于黄达教授所倡导的宏微观金融理论相结合的基本思路，在理念上源于金融和实体经济作为一个不可分割的有机整体的系统思维。中国人民银行副行长陈雨露在《大金融论纲》中系统论证了“大金融”命题的基本内涵和方法论思想，为全面构建有利于促进长期经济增长和增强国家竞争力的“大金融”体系框架奠定了理论和实证基础。

整理  张必佳、李明、潘颖颖

编辑  李明

责编  李锦璇、蒋旭

监制  董熙君、朱霜霜

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